ТехЛиб СПБ УВТ

Проект планировки территории (ППТ) — документ, устанавливающий на определенной территории зоны размещения и параметры существующих объектов и объектов, строительство которых может быть разрешено. Разрабатывается одновременно с проектом межевания территории, содержащим схему границ существующих земельных участков и земельных участков, формирование которых допустимо.

ППТ разрабатывается в развитие генеральных планов или при их отсутствии, как правило, — на территорию квартала или микрорайона, которые в градостроительном законодательстве называются элементами планировочной структуры. ППТ содержит основные показатели, необходимые для определения инвестиционной привлекательности территории – численность населения и возможные объемы нового строительства (жилищного, делового, социального, культурно-бытового, транспортного, инженерного), утверждается органом государственной или муниципальной власти с обязательным соблюдением процедуры публичных слушаний в соответствии со статьей 46 Градостроительного кодекса РФ.

Чертеж, разрабатываемый в составе ППТ, является базой для последующих видов проектных работ. ППТ — основа для формирования градостроительных планов земельных участков, необходимых для получения разрешения на строительство.

Необходимо отличать понятие ППТ от понятия «генеральный план». В отличие от генерального плана, являющегося документом с укрупненными ориентировочными показателями, ППТ — более подробный документ градостроительного регулирования, содержащий красные линии, объекты и инфраструктуру.

Генеральный план поселения, в отличие от ППТ, не содержит необходимых данных для оценки возможности строительства. На основании утвержденного ППТ выдается градостроительный план земельного участка (ГПЗУ), необходимый для получения разрешения на строительства.

 Основные отличия проекта планировки территорий и генерального плана:

Проект планировки территории (из ст. 42 ГрК РФ)	Генеральный план (из ст. 23 ГрК РФ)
Подготавливается для: элементов планировочной структуры (например, для квартала)	Подготавливается для: населенных пунктов
содержит: чертеж, включающий красные линии, дороги, улицы, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, проходы к водным объектам общего пользования, границы и характеристики зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства; положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, о характеристиках планируемого развития территории, в том числе плотности, параметрах застройки территории; материалы по обоснованию.	содержит: карту границ населенных пунктов (в том числе образуемых); карту функциональных зон и параметры функциональных зон(например, этажность жилых домов), а также сведения о планируемых для размещения в них объектах социально-культурного и коммунально-бытового назначения федерального, регионального, местного значения; материалы по обоснованию.

Генеральный план (генплан, ГП) в общем смысле — проектный документ, на основании которого осуществляется планировка, застройка, реконструкция и иные виды градостроительного освоения территорий.

Основной частью генерального плана (также называемой собственно генеральным планом) является масштабное изображение, полученное методом графического наложения чертежа проектируемого объекта на топографический, инженерно-топографический или фотографический план территории. При этом объектом проектирования может являться как земельный участок с расположенным на нём отдельным архитектурным сооружением, так и территория целого города или муниципального района.

Генеральный план — научно обоснованный перспективный план развития города (применительно к старому городу — его реконструкции и дальнейшего развития) или любого другого населенного пункта. Согласно Градостроительному кодексу РФ, является одним из основных документов территориального планирования.

Сроки реализации генерального плана оговариваются в особом документе — плане реализации генерального плана, принимаемом не позднее 3-х месяцев со дня утверждения соответствующего генплана, и составляют, как правило, около 20 лет.^[1]

Любой генеральный план содержит аналитический блок и блок проектного предложения. Каждый из них, в свою очередь, включает в себя графические материалы, представленные в виде карт (схем), и текстовую часть.

Среди обязательных схем в составе генплана Градостроительным кодексом РФ предусмотрены:

• схема объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах города;
• схема автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов;
• схема использования территории муниципального образования с отображением границ земель различных категорий, иной информации об использовании соответствующей территории;
• схема границ территорий объектов культурного наследия;
• схема границ зон с особыми условиями использования территорий;
• схема границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
• схема границ зон негативного воздействия объектов капитального строительства местного значения в случае размещения таких объектов;
• схема планируемых границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон;
• схемы с отображением зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения;
• карты (схемы) планируемых границ территорий, документация по планировке которых подлежит разработке в первоочередном порядке;
• схема существующих и планируемых границ земель промышленности, энергетики, транспорта, связи.

Генеральные планы городов и поселений в различных странах различны по названию, составу, функциям и правовому статусу. Реконструкция, застройка и освоение территорий ряда крупных городов ведётся без какого-то ни было единого документа планирования и зонирования территории.

В России, как и во многих странах Запада, генплан как юридический документ носит рекомендательный характер, то есть не является источником градостроительного права. На уровне города, поселения в роли такового выступают правила землепользования и застройки, включающие карту градостроительного зонирования, градостроительные регламенты. По мере перехода страны на рыночные рельсы наблюдается постепенное сокращение сроков действия и уменьшение градорегулирующей роли генплана в пользу документов более низкого уровня — проектов планировки и межевания.

Генеральный план территории здания, представляющий собой масштабное изображение проектируемого (реконструируемого) здания, сооружения или комплекса на подоснове со схематичным обозначением входов и подъездов к нему, элементов благоустройства и озеленения на прилегающем участке, транспортных путей. Чаще всего генплан представляет собой вид сверху, но в отдельных случаях совмещается с планом первого этажа (так называемый «вскрытый план») проектируемого здания.

Наиболее употребительные масштабы для генпланов 1:2000, 1:500, 1:200. В архитектурном проекте образует самостоятельный раздел Генеральный план (ГП). В проектной документации, подлежащей экспертизе, употребляется термин «Схема планировочной организации земельного участка (ПЗУ)» (раздел 2, п.12 Постановления Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. №87). В состав основного комплекта чертежей генерального плана на стадии «рабочий проект» включают:

• общие данные по рабочим чертежам;
• разбивочный план;
• план организации рельефа;
• план земляных масс;
• сводный план инженерных сетей;
• план благоустройства территории;
• выносные элементы (фрагменты, узлы)

Градостроительный кодекс. Глава 3. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ

Статья 9. Общие положения о документах территориального планирования

(в ред. Федерального закона от 20.03.2011 N 41-ФЗ)

1. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

2. Документы территориального планирования подразделяются на:

1) документы территориального планирования Российской Федерации;

2) документы территориального планирования субъектов Российской Федерации;

3) документы территориального планирования муниципальных образований.

3. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Документы территориального планирования субъектов Российской Федерации и документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, со дня утверждения.

(в ред. Федерального закона от 20.03.2011 N 41-ФЗ)

Районы города являются территориально-планировочными единицами и не имеют отдельных органов власти и управления.  В целях территориального планирования город разделён на микрорайоны и кварталы. Отдельные части города иногда объединяют в жилые массивы) — расчётные градостроительные районы. Генеральный план города утверждается Решением городского собрания. Территориальное планирование охватывает процесс расширенного воспроизводства в отдельных частях страны.

В отличие от планирования отраслевого, имеющего дело с отраслями и подотраслями народного хозяйства, территориальное планирование рассматривает сочетание отраслей на отдельных территориях. При планировании народного хозяйства страны та или иная часть ее территории и соответствующая ей совокупность природных трудовых и других видов ресурсов, могут рассматриваться с позиции размещения производства, нового строительства, т. е. выступать как объект территориальной организации производства. Это дает основание считать, что планирование развития производительных сил по территории страны и ее частям превращается в планирование их развития и размещение.

Предметом территориального планирования является не только размещение производительных сил какой-либо определенной территории страны в целом, но и их отдельные элементы (отрасли материального производства, производственная и социальная инфраструктура и др.), определяющие эффективность хозяйства определенного региона – территориально-производственного комплекса.

(Кезик И. Г., Головко В. К. Территориальное планирование. – Свердловск, 1977. – С. 5-6)

Территориальное планирование деятельность, направленная на сочетание отраслей хозяйства или предприятий на определенных территориях. Территориальное планирование по своей сущности является комплексным. Предметом территориального планирования является экономическое и социальное развитие отдельных частей страны (союзных республик, экономических районов, краев, областей), а также городов и низовых административных районов, но взятое в целом, независимо от ведомственной подчиненности отдельных предприятий и организаций.

(Павленко В. Ф. Планирование территориального развития: (территориальный аспект планирования). – М.: Экономика, 1984. – С. 158-159)

Территориальное планирование – изложение целей и задач развития территории как социально-экономической системы в течение конкретного периода (срока), определение последовательности их решения, выявление методов, объема ресурсов и порядка обеспечения ими за период реализации плана, а также определение исполнителей и источников финансирования. На уровне города, например, можно выделить следующие наиболее важные документы территориального планирования: концепцию развития города, генеральный план, план социально-экономического развития города.

В свою очередь, генеральный план как важнейший документ территориального планирования, должен содержать:

1.  анализ состояния соответствующей территории, проблемы и направления ее комплексного развития;

2.  обособление вариантов решения задач территориального планирования;

3.  перечень мероприятий по территориальному планированию;

4.  обоснование предложений по территориальному планированию, этапы их реализации;

5.  перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

(Анимица Е. Г., Власова Н. Ю. Градоведение: Учеб. пособие. – Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2006. – С. 384-386)

РАЙОННАЯ ПЛАНИРОВКА

Районная планировка представляет собой вид проектных работ, основной целью которых является наиболее рационально и взаимоувязанное размещение на конкретной территории предприятий, сел и поселков, транспортных путей, инженерных коммуникаций и мест массового отдыха населения.

Районная планировка – связующее звено между проектированием предприятий и проектированием их размещения. Районные планировки разработаны в каждом районе с учетом сложившихся или планируемых отраслей народного хозяйства.

Проектные работы по районной планировке подразделяются на два вида: схемы и проекты, различающиеся последовательностью разработки, величиной планируемой территории и степенью детальности проработки отдельных вопросов.

(Вахрин П. И. Инвестиции: Учебник. – 2-е изд. Перераб и дополн. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2004. – С. 286-287)

РАЙОННОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ

Районное планирование по своему предназначению является способом производства и детализации народно-хозяйственных планов развития и размещения производительных сил. Его основа — прогноз развития национальной экономики и Генеральная схема исследования производительных сил.

Основная цель районного планирования – комплексное размещение всех отраслей производства и непроизводственной сферы в районы с расчетом рационального использования территории для всестороннего повышения производительности общественного труда, снижения стоимости строительства и затрат производства при одновременном улучшении условий труда, быта и отдыха населения. Основными видами районного планирования являются: планирование промышленных районов и узлов, сельских административных районов больших городов, а также санаторно-курортных районов.

ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВО

Градостроительство – совокупность задач, решаемыех на макротерриториальном, мезотерриториальном и микротерриториальном уровне. В табл. 1. приведен территориальный уровень и соответствующие градостроительные задачи. Таблица 1 – Основные градостроительные задачи, решаемые на различных территориальных уровнях.

Уровень	Основные градостроительные задачи
Макротерриториальный	Прогноз развития основных форм расселения, а также условий, соотношений, региональных различий и параметров региональных систем расселения и крупных городских агломераций;

Прогноз развития форм расселения и уточнение числа и параметров городских агломераций в специфических условиях данного экономического районаМезотерриториальныйРазработка концепций развития сети населенных мест области (края, республики в составе РФ), определение границ и наиболее важных параметров городских агломераций, районных схем расселения, масштабов и направлений развития городских поселений, общих тенденций в развитии сельского расселения.

Разработка планировочной структуры городской агломерации, определение перспектив и направлений развития всех систем расселения и отдельных поселений. Разработка планировочной структуры систем расселения.

Разработка важнейших архитектурно-планировочных вопросов (функционального зонирования, планировочной структуры, системы магистралей, общественных центров и т. д.) отдельного города или сельского населенного пункта. Детальная проработка архитектурно-планировочных вопросов отдельных частей населенных мест. Наиболее детальная проработка (вплоть до привязки отдельных зданий) архитектурно-планировочных вопросов жилых микрорайонов и кварталов.

(Владимиров В. В. Урбоэкология. Курс лекций. – М.: Изд-во МНЭПУ, 1999. – С. 148-150).

ИСТОРИЯ

Крупнейшими программами развития хозяйственного пространства были труды великих цивилизаций в речных долинах Евфрата и Тигра, Нила или Янцзы. Сложные системы осушения болот и обводнения пустынь могли быть осуществлены только силами централизованных государств.

Египтяне подхватили процесс естественного подсыхания климата в дельте Нила и фактически создали весь ее ландшафт, поднимая деревни и дворцово-храмовые комплексы над верхним уровнем сезонного затопления, разработав геометрию для ежегодного межевания земельных участков – для упорядочения налогообложения.

С VIII в. до н. э. финикийские и греческие города, для разраставшегося населения которых не хватало пахотных земель в их небольших долинах, предприняли гигантский труд учреждения городов-колоний на побережье Средиземного и Черного морей. Благодаря уцелевшим греческим текстам, мы знаем, что учреждению колонии предшествовала солидная подготовительная работа.  

Тимгад в римской Африке был модельным колониальным городом, равномерная уличная решетка которого точно соответствовала поселению ветеранов Республики. Уже время империи начало взламывать устаревший порядок: простая упорядоченность стала сменяться сложной.  

Сначала купцы собирали информацию о заливах, удобных для создания гаваней, о силе и агрессивности соседних с этими местами племен, о ресурсах пресной воды и площади потенциальной пашни. Затем производили расчеты всего необходимого для подготовки флота, перепись переселяющихся семей с учетом числа переселенцев, способных защитить новые владения с оружием в руках.

Топографы, которых именовали агораномами, подготовляли план местности, выбирали место для укрепленного холма – акрополя, для линии оборонительных стен и производили разбивку участков под застройку, равно как и участков земли за городской чертой под распашку. Совокупность планов и расчетов назвали «парадигмой», тем самым на века положив основание для всей системы проектирования.

Поскольку греческие города-полисы были, с нашей точки зрения, небольшими, проектная деятельность такого рода имела ограниченные масштабы, однако именно в рамках этой работы были отшлифованы детальные процедуры того, что мы назвали бы сегодня девелопментом – разумеется, по правилам античной демократии.

Вместе с возникновением империй наследников Александра Македонского к привычному для греков измерению дистанций в стадиях (в среднем около 180 м) добавился иной масштаб, заимствованный у персов, и большие дистанции отмеряли теперь в парсангах (около 7 км), которые строители новой империи – римляне – назвали милями.

Римляне строили даже кратковременные военные лагеря как города, а города как лагеря. Они разработали систему твердых правил, частично заимствовав их у греков, этрусков и давних противников – карфагенян. Но римляне добавили к этим знаниям и умениям новые, порожденные крупномасштабными задачами, которые городам-полисам были не под силу.

На долгие века города римского мира освободились от корсета оборонительных стен, но зато возникла сложная система обустройства внешних границ. Ее опорой были пограничные города, связанные валом и рвом, где это было необходимо,^[11] или только рокадными дорогами, на которых, в зависимости от условий местности, на расстоянии, достаточном для быстрой переброски подкреплений, ставились форты и укрепленные виллы.

Римские дорожные инженеры проложили магистральные дороги, связавшие все уголки империи, – современные автомагистрали Европы и Ближнего Востока почти точно совпадают с этими давними трассами. Инженеры-гидротехники возвели сотни километров акведуков, состояние которых поддерживалось возможностью контроля на трехмерных моделях ландшафта.

Фактически к III в. сложилась развитая дисциплина территориального развития, которая не была забыта в Средневековье и быстро была восстановлена, как только, еще в условиях феодальной разобщенности Европы, возродились идеи национальных государств. В опоре на это древнее знание формировались колониальные владения Испании в Америке^[12] и североамериканские колонии, что достаточно хорошо известно.

Однако обидно мало известно другое – и новгородская колонизация Пермской земли, и, позже, пространственное развитие Московской Руси регламентировались все тем же античным знанием. Через византийские переложения древнеримские правила обустройства новых территорий были оформлены на Руси в т. н. Кормчей книге, и повсюду соблюдались неукоснительно.

Все операции по территориальному освоению были выложены в ясную цепочку операций, которую с полным основанием можно определить как алгоритм. Строительство городов не было стихийным, но не было, естественно, и самоцелью. Целью был контроль над ресурсами, включая людские ресурсы.

Соответственно весь процесс был делом государевым, осуществлялся на основе тщательных расчетов объема работ, по смете одного из Приказов. В опоре на давние римские образцы осуществлялось развитие территорий и при Петре Великом. Достаточно указать на перенос столицы, т. е. реконструкцию всего пространства страны.

Шло оно и при его преемниках – вполне успешная политика привлечения переселенцев из Европы в Новороссию и в Поволжье, но также и печально известные попытки заселить запустевшие земли с помощью солдатских поселений, почему-то названных Аракчеевскими, хотя их автором был Александр I, почерпнувший идею из чтения римских классиков.

Вместе с укреплением раннего капитализма идеи территориального развития надолго утратили практическую ценность, что естественно: как только водяные мельницы уступили паровым машинам, промышленность стала концентрироваться в городах, а их природное окружение начали трактовать только как эксплуатируемый ресурс.

Раньше или позже, истощение этого ресурса заставило задуматься о качестве обитаемой среды, и хотя представление об экологии сформировалось относительно недавно, сугубо практические соображения обеспечения индустриальных городов питьевой водой и свежим воздухом породили идеологию сбалансированного развития территорий.

Пионерами в этом деле, как обычно, стали те, кого близорукие промышленники считали пустыми мечтателями: поэты, как Эмерсон в США, кабинетные ученые, как немец Геккель, еще в 1866 г. запустивший в обиход слово экология, французские живописцы – сначала Барбизонцы, затем импрессионисты.

Совершенно особую роль для формирования системных представлений о территориальном развитии сыграли два великих русских ученых – Менделеев и Вернадский. Д.И. Менделеев первым увидел все пространство тогдашней Российской империи как единое обитаемое целое, как систему расселения, в которой ее собственный «центр тяжести» существенно смещен относительно политического центра.

Мало кто обращал внимание на то, что программа переселения крестьян из малоземельного центра в Южную Сибирь и на Дальний Восток, разработанная и отчасти внедренная премьер-министром Столыпиным, в сущности своей опиралась на теоретические разработки Менделеева. В.И. Вернадский, детально разработавший теорию ноосферы, дал качественный толчок преобразованию экологии из только философской идеи в практически ориентированную научную дисциплину.  

Камилло Зитте был уверен в том, что задачей практикующего планировщика было и всегда будет применение одного из детально описанных им образцов. Эбенизер Говард, отталкиваясь во многом от трудов Петра Кропоткина, задал совершенно иную логику суждений о городе, где на первый план вышли соображения не одной лишь экономики, но и организации процесса. Пригодность концепции к осуществлению стала главным критерием.  

Сильнейшим проектным высказыванием в поле идей полной пространственной реконструкции, в принципе безграничной, не связанной пределами той или иной страны, стала книга Эбенизера Говарда. Этот скромный стенографист, социолог-самоучка, выдвинул концепцию «города будущего», ядром которой было равномерное распределение по территории компактных самодостаточных поселений, которые объединили бы и индустриальные, и сельскохозяйственные функции. Книгу Говарда читали, и читали внимательно, но вычитали из нее совсем иное, вторичное – концепцию города-сада, о которой мы еще будем говорить. Время для практически ориентированных идей пространственного планирования пришло вместе с революциями в России, когда ощущение строительства мира от самого основания овладело множеством мыслящих людей.

Еще в разгар Первой мировой войны под руководством Вернадского возникла КЕПС – Комиссия по естественным производительным силам, которая наряду с решением сугубо практических проблем вроде добычи ранее импортировавшегося марганца, необходимого для производства брони, приступила к ранее невиданной задачи – экономическому районированию страны. К 1921 г., уже в рамках интеллектуального штаба ГОЭЛРО, эта работа была завершена для европейской части страны, где были очерчены 12 экономических районов – безотносительно к унаследованной системе губерний. В развитие этой концепции разрабатывалась проектная схема развития всего Московского региона (на карте 1921 г. это 4-й район), вбирающего в себя Тверь, Ярославль, Рязань, Тулу и Калугу.

Такой принцип макрорайонирования предполагал формирование единых структур управления всей хозяйственной деятельностью в логике автономного планирования укрупненных регионов. Эта идея была одновременно рациональной и утопической, поскольку она вступала в противоречие с политикой удержания единственного центра управления, не стыковалась с уже сложившейся схемой губернской организации господствующей партии большевиков, и, конечно же, была решительно отброшена.

Тем не менее вскоре логика индустриализации, осуществляемой впервые в мире центральными ведомствами, потребовала крупномасштабного планирования, в ходе которого купеческие Царицын и Нижний Новгород должны были стать опорными ядрами советской индустрии, а для индустриального развития Урала, Кузбасса или нефтяного «Второго Баку» в Поволжье потребовалось создание новых городов. Символом этого процесса стали Магнитогорск и Новокузнецк.  

Гигантская работа над стремительным созданием новых городов в годы первой пятилетки создала на короткое время замечательные условия для совместной творческой работы советских и зарубежных планировщиков.  

Хотя во времена Хрущева идея укрупненных регионов была на время извлечена из небытия, все работы по территориальному планированию (уже в СОПСе – Совете по организации производительных сил) приобрели скорее академический характер, пребывая в этом состоянии до финала Советского Союза. Как раз к этому моменту на суд экспертов была представлена «Единая схема расселения на территории СССР», исполненная в традициях нормативных представлений о необходимом. Естественно, что в ее основу был положен оптимистический сценарий неуклонного роста населения, вопреки данным о спаде рождаемости, уже тогда известным специалистам, но строго засекреченным.

Экономисты и политики новой волны не оставили от этого документа камня на камне – с полным основанием. Беда в том, что с тех пор никаких масштабных исследовательских и проектных работ в области расселения не велось. Более того, Градостроительный кодекс, принятый Государственной Думой, фактически исключил такую задачу из списка обязательных работ, переведя ее исключительно на уровень отдельных субъектов Федерации.

Иначе дело обстояло в США, куда новую версию территориального планирования ввезли архитекторы и урбанисты, в начале 30-х годов работавшие вместе с советскими коллегами над планами Магнитогорска и других городов. Идеи легли на подготовленную почву, поскольку уже были широко известны и разработки Патрика Геддеса, которые удачно переоформил в литературном отношении и распространил Льюис Мамфорд. Всесторонне рассматривая взаимоотношения города и природной территории в логике моделирования единой «долины» обитания, Геддес, опережая свое время, заложил фундамент подхода к планированию, который на современном языке можно назвать эконом-экологическим.

Это был удачный момент, поскольку именно в годы жесткой депрессии президент Рузвельт провозгласил революционную для этой страны идею планирования в опоре на объединение усилий правительства, бизнеса и профсоюзов. Первой стала масштабная программа реорганизации расселения в долине реки Теннеси, затем в штате Калифорния, в других штатах – в связи с крупномасштабной программой строительства автострад.

Однако, заметим, во всех этих случаях крупные города не включались в схемы территориального развития. Существенный прорыв был сделан в соседней Канаде, где с 1934 г. началось формирование Столичного округа Торонто, в котором частично были объединены усилия и центрального города, и еще семнадцати муниципалитетов, его окружающих. При сохранении высокой степени автономности всех элементов Столичного округа тем самым было положено начало скоординированной разработке проектных программ, первоначально связанных с решением общих проблем модернизации инженерной инфраструктуры на значительной территории.

В предвоенной Европе единственной, отчасти реализованной попыткой перейти к крупномасштабному территориальному планированию стала программа мелиорации и комплексного освоения целинных, заболоченных земель северо-западной Германии и центральной Италии, при том что нацистский режим Германии и фашистский в Италии, отвергнув разработки старых европейских специалистов, практически полностью копировали и теоретические разработки советских специалистов, и практику организации труда через молодежные организации.  

 

 

Три макета: довоенный Гамбург, послевоенные руины тех же кварталов, проект их новой застройки в логике многоэтажных «жилых единиц». Принципиальная смена алгоритма формирования городской среды знаменовала временное торжество модернизма корбюзинского толка.  

В первое послевоенное десятилетие, когда в США происходило стремительное, практически нескоординированное разрастание пригородов почти всех городов, масштаб работ по территориальному развитию резко сократился, за исключением Национальных парков, развитие которых осуществлялось федеральным министерством природы.

В странах Западной Европы аналогичная задача практически не ставилась. Исключениями стали Нидерланды, приступившие к масштабной задаче осушения залива Зюйдер-Зее и формирования новой системы расселения на новых землях, и Великобритания, где была разработана программа строительства новых городов-спутников Лондона и Глазго. Подлинный расцвет территориального планирования начинается лишь в 70-е годы – в связи с взаимоналожением нескольких процессов.

Модернизация промышленности Западной Германии, сопряженная с массовым закрытием шахт, привела в движение огромную работу по комплексной реконструкции всего Рурского бассейна, что привело к формированию целостного экономического Рурского Района. Политическая программа децентрализации и развития отсталых регионов во Франции породила масштабные работы по реконструкции отсталых южных территорий, примыкающих к старым курортным центрам.

Развитие сотрудничества в рамках Европейского Союза вызвало к жизни концепцию Еврорегионов, прежде всего Базельского, где сходятся приграничные территории Франции, Италии и Швейцарии. Понятно, что при существенных различиях традиций и национальных систем права основной объем работы оказался сосредоточенным вокруг вопросов согласования культурных стереотипов планировочной деятельности.

Однако реальный центр тяжести работ в области территориального планирования переместился. Безусловным образцом планируемого территориального развития стал Израиль, специфика развития которого в условиях объединения военных, экономических и социальных задач задала уникальные возможности для комплексного планирования.

В связи с обострением проблем быстрого увеличения населения крупных городов Африки, Юго-Восточной Азии, Центральной Америки различные агентства Организации Объединенных Наций (прежде всего «Хабитат») приступили к программам помощи развивающимся странам, включая экспертный анализ и проектные работы. Аналитический опыт, накопленный специалистами в рамках этой деятельности, оказался востребован везде, где сильные национальные правительства начали ставить крупномасштабные задачи экономического развития.

Результатом стали реализованные программы формирования крупных зон туристического освоения в Египте (Шарм-эль-Шейх, Хургада) или Тунисе, отчасти в Малайзии, весьма заметно в Южной Корее, где развертывается программа создания новой столицы и технопарков. При этом все же приходится констатировать, что с проблемой гигантских урбанизированных территорий (назвать городами современный Мехико-сити, Каир или Лагос невозможно) современными средствами планирования справиться невозможно, так как интеллектуальная проблема осмысления таких гигантских скоплений людей связана с чудовищным масштабом необходимых капиталовложений, непосильных для Мексики, Египта или Нигерии.

В России с началом нового столетия, задача грамотной реконструкции системы расселения, доставшейся в наследство от иной, по существу, страны, только ставится. Очевидно, что здесь переплелись и проблемы освоения ресурсов Сибири, и проблемы удержания контроля над Дальним Востоком, над Арктикой, и проблемы фактической самоликвидации большинства сельских населенных мест в целых регионах, и проблемы привнесения экономической динамики в малые города, и проблемы формирования новых зон развития. Очевидно, что драматизм ситуации обострен тем, что остро не хватает специалистов, которые обладали бы необходимой глубиной и широтой мышления, чтобы координировать знания и умения множества разных специалистов для распутывания такого клубка проблем.

РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОРОДСКОЙ ЗАСТРОЙКИ Н.А. АНДРИАНОВ

Андрианов Н.А., старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Нижегородской правовой академии. Предпосылки создания системы территориального планирования Проблемы правового регулирования городской застройки в настоящее время приобретают чрезвычайную актуальность.

Создание объектов капитального строительства является одной из основных форм инвестиционной деятельности. Вместе с тем их создание — не самоцель: объекты капитального строительства направлены на удовлетворение определенных потребностей общества в увеличении производственных мощностей промышленных предприятий, удовлетворении потребностей населения в жилье, транспорте, социальном обслуживании и коммунальных услугах.

Современный город — достаточно сложный организм, который включает не только здания и сооружения, но и сложные системы транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры. В отношениях, складывающихся в связи с застройкой городских территорий, участвуют многие субъекты: кроме застройщиков в данных отношениях участвуют государство, муниципальные образования, правообладатели существующих на определенной территории объектов, население соответствующих территорий. Создание нового объекта капитального строительства, как правило, затрагивает интересы всех субъектов данных отношений. Это свидетельствует о необходимости существования четких правил застройки территории города, которые должны обеспечивать защиту интересов всех участников складывающихся в ходе застройки отношений.

Государственная политика в настоящее время направлена на создание системы нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере застройки. Основной нормативный акт в данной сфере — Градостроительный кодекс РФ от 22 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (далее — Кодекс).

Градостроительный кодекс РФ закрепляет принципы законодательства о градостроительной деятельности (ст. 2), в числе которых указывает на обеспечение устойчивого развития территорий. Устойчивое развитие территорий определяется в ст. 1 Кодекса как обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (п. 3 ст. 1 Кодекса).

Устойчивость как одно из необходимых свойств развития территорий подразумевает под собой стабильность, предсказуемость и определенность. К сожалению, к настоящему времени большинство городских поселений России столкнулись с проблемами, вызванными хаотичным (неустойчивым) развитием городских территорий. Так, нередки ситуации, когда в результате строительства объектов не учитываются потребности соответствующей территории в энергоресурсах, и ввод в эксплуатацию крупного объекта приводит к нехватке мощностей для строительства и эксплуатации других зданий и сооружений.

Нередко в ходе строительства не уделяется должного внимания обеспеченности соответствующей территории объектами социальной инфраструктуры, и население нового микрорайона вынуждено пользоваться услугами больниц, школ, детских садов, находящихся на значительном расстоянии от места жительства.

Возникают также ситуации, когда строительство объекта, на первый взгляд удачно вписывающегося в существующую застройку (с точки зрения архитектурного облика, обеспеченности коммуникациями, транспортной и социальной инфраструктурой, местоположения и пр.), существенно затрудняет дальнейшее развитие территории (в связи с этим в городах появился термин «точечная застройка», который определенно имеет негативный оттенок). Непредсказуемость развития территории влечет ошибки в оценке существующих объектов недвижимости.

Каждый объект недвижимости уникален, и на его оценку влияет целый комплекс факторов, одним из которых является местоположение объекта. Так, гражданин может купить квартиру, руководствуясь тем, что в непосредственной близости от дома находится участок зеленых насаждений, где можно отдохнуть, погулять с детьми. Однако никто не может гарантировать этому гражданину, что через год-другой на данном участке не будет построен многоэтажный жилой дом, и приобретенная им квартира перестанет обладать тем признаком на основе которого он принимал решение о ее покупке.

Другой комплекс проблем, вызванных неопределенностью в отношениях по застройке территорий городских поселений, связан с порядком принятия решений по вопросам градостроительной деятельности, и в первую очередь — по вопросам предоставления земельных участков под строительство.

В ситуации, когда принятие решения о строительстве определенного объекта на земельном участке в составе городской территории зависит не только и не столько от объективных предпосылок к необходимости создания такого объекта, сколько от усмотрения конкретного чиновника, дающего разрешение на строительство, создается благоприятная почва для развития коррупции. В итоге можно наблюдать, как процесс городской застройки развивается вопреки потребностям населения территорий.

Изложенное позволяет судить о необходимости существования понятных и определенных

• правил, в соответствии с которыми должна развиваться городская территория;
• правил, которые будут иметь силу юридической нормы и несоответствие которым будет означать незаконность строительства объекта;
• правил, которые будут обеспечивать права населения соответствующей территории на благоприятные условия жизнедеятельности, позволять всем заинтересованным лицам оценивать перспективу развития территории.

Общие положения о территориальном планировании

Градостроительный кодекс РФ в качестве условий устойчивого развития территорий называет территориальное планирование и градостроительное зонирование.

Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных и муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий (п. 2 ст. 1 Кодекса).

Градостроительное зонирование, в свою очередь, представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6 ст. 1 Кодекса). Градостроительный кодекс РФ предполагает создание трехуровневой системы территориального планирования.

Так, в соответствии с ч. 2 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ документы территориального планирования подразделяются на:

— документы территориального планирования Российской Федерации;

— документы территориального планирования субъектов Российской Федерации;

— документы территориального планирования муниципальных образований.

Территориальное планирование, как следует из ч. 1 ст. 9 Кодекса, направлено на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования относятся:

— схемы территориального планирования Российской Федерации;

— схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации;

— схемы территориального планирования муниципальных районов;

— генеральные планы поселений;

— генеральные планы городских округов.

В документах территориального планирования отображаются

• границы субъектов Российской Федерации, закрытых административно-территориальных образований;
• особых экономических зон; муниципальных образований;
• существующие и планируемые границы земель лесного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий, границы земель обороны и безопасности;
• границы территорий объектов культурного наследия;
• границы зон с особыми условиями использования территорий;
• границы территорий, подверженных риску воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий;
• границы земель сельскохозяйственного назначения и границы сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения;
• существующие объекты капитального строительства федерального, регионального и местного значения;
• границы размещения планируемых объектов капитального строительства.

В качестве общей посылки Кодекс предполагает самостоятельную разработку документов территориального планирования органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Вместе с тем ст. 27 Кодекса допускает совместную подготовку проектов документов территориального планирования. С инициативой о совместной подготовке документов территориального планирования могут выступить федеральные органы исполнительной власти, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Градостроительный кодекс РФ предусматривает максимальную открытость процесса подготовки и утверждения документов территориального планирования.

Так, проекты документов территориального планирования подлежат обязательному опубликованию и могут размещаться в сети Интернет на официальных сайтах соответствующих государственных или муниципальных органов. В таком же порядке подлежат опубликованию уже утвержденные документы территориального планирования. При этом правообладатели земельных участков и существующих объектов капитального строительства вправе в судебном порядке оспорить положения документов территориального планирования (независимо от того, принят этот документ на федеральном, региональном или местном уровне). Генеральный план города как основной документ территориального планирования в сфере городской застройки Наиболее важную роль в регулировании застройки городских поселений играет генеральный план города.

На картах (схемах), содержащихся в генеральном плане города, должны отображаться (ч. 6 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ):

— границы города;

— границы земель сельскохозяйственного назначения;

— границы земель для обеспечения космической деятельности;

— границы земель обороны и безопасности; границы земель иного специального назначения; границы земель лесного фонда;

— границы земель водного фонда; границы земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения;

— существующие и планируемые границы земель промышленности, энергетики, транспорта, связи;

— границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон;

— границы территорий объектов культурного наследия; — границы зон с особыми условиями использования территорий;

— границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения;

— границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий;

— границы зон инженерной и транспортной инфраструктур.

Значительная часть указанной информации должна воспроизводиться в генеральном плане города на основе сведений, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В связи с этим можно предположить, что принятие генерального плана города в том виде, который соответствует положениям Градостроительного кодекса РФ, может производиться только после утверждения соответствующих документов территориального планирования федерального и регионального уровней. В основу системы территориального планирования положен принцип функционального деления территории. Функциональные зоны по определению, содержащемуся в Кодексе, представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Кроме понятия «функциональные зоны» градостроительное и земельное законодательство оперирует понятием «территориальные зоны», к которым относятся зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. При этом в ст. 35 Кодекса дается характеристика видов и состава территориальных зон. Аналогичные положения закреплены в ст. 85 ЗК РФ. Что же касается функциональных зон, то ни их виды, ни состав в Градостроительном кодексе не определены.

Если учесть, что документы территориального планирования составляют основу для подготовки правил землепользования и застройки, и Кодекс в п. 2 ч. 1 ст. 34 прямо предписывает при определении территориальных зон учитывать функциональные зоны и параметры их планируемого развития, отсутствие норм, определяющих состав и виды функциональных зон, можно считать пробелом в законодательстве, требующим скорейшего восполнения.

Согласно ч. 3 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ генеральный план города должен включать в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе:

— объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах города;

— автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах города;

— иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления города.

Градостроительный кодекс РФ предусматривает достаточно сложную процедуру создания и реализации генерального плана города, которую можно разделить на следующие этапы:

1) подготовка проекта генерального плана города и его обоснование;

2) согласование проекта генерального плана;

3) опубликование проекта генерального плана, общественные слушания по проекту;

4) утверждение проекта генерального плана города;

5) реализация генерального плана города.

Подготовка проекта генерального плана и его обоснование

Решение о подготовке проекта генерального плана города принимается главой местного самоуправления. Подготовка проекта генерального плана осуществляется на основании результатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями технических регламентов с учетом комплексных программ развития города, положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования федерального и регионального уровней, региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования.

Таким образом, необходимым условием разработки проекта генерального плана города является наличие нормативов градостроительного проектирования. Кодекс предусматривает, что нормативы градостроительного проектирования содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории).

Нормативы градостроительного проектирования подразделяются на региональные и местные. Региональные нормативы градостроительного проектирования разрабатываются с учетом особенностей поселений, городских округов в границах субъекта Российской Федерации.

Состав, порядок подготовки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются региональным законодательством. Местные нормативы градостроительного проектирования разрабатываются с учетом особенностей населенных пунктов в границах муниципальных образований, межселенных территорий. Состав, порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Градостроительный кодекс РФ в ч. 6 ст. 24 устанавливает правило, в соответствии с которым местные нормативы градостроительного проектирования не могут противоречить региональным нормативам.

Подготовка проекта генерального плана города подразумевает обязательное обоснование данного проекта. Обоснование проекта генерального плана включает в себя комплекс следующих мероприятий:

— анализ состояния городской территории, проблем и направлений ее комплексного развития;

— обоснование вариантов решения задач территориального планирования;

— разработка перечня мероприятий по территориальному планированию, этапов их реализации;

— определение перечня основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Результаты мероприятий по обоснованию проекта генерального плана оформляются в виде материалов, которые делятся на две группы:

1. Информация о состоянии городской территории, возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования.

Указанная информация оформляется в виде следующих карт (схем):

— карты (схемы) использования территории города с отображением границ земель различных категорий, иной информации об использовании соответствующей территории;

— карты (схемы) ограничений, утверждаемые в составе схем территориального планирования федерального и регионального уровней, в том числе:

— карты (схемы) границ территорий объектов культурного наследия;

— карты (схемы) границ зон с особыми условиями использования территорий;

— карты (схемы) границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

— карты (схемы) границ зон негативного воздействия объектов капитального строительства местного значения в случае размещения таких объектов;

— карты (схемы) с отображением результатов анализа комплексного развития территории и размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе с учетом результатов инженерных изысканий;

— иные карты (схемы).

2. Предложения по территориальному планированию.

Данные предложения отображаются на картах (схемах), которые используются для внесения в них изменений при согласовании проектов генеральных планов и включают в себя:

— карты (схемы) планируемых границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон;

— карты (схемы) с отображением зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения;

— карты (схемы) планируемых границ территорий, документация по планировке которых подлежит разработке в первоочередном порядке; — карты (схемы) существующих и планируемых границ земель промышленности, энергетики, транспорта, связи;

— иные карты (схемы).

Согласование проекта генерального плана

При наличии предусмотренных ст. 25 Градостроительного кодекса РФ обстоятельств проект генерального плана города до его утверждения подлежит обязательному согласованию.

Такое согласование требуется, если проект генерального плана города предполагает изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования РФ планируемых границ земель лесного фонда, границ земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, границ земель обороны и безопасности, границ земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации, границ территорий объектов культурного наследия, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения.

Согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на указанных землях, территориях и земельных участках. Порядок такого согласования должен быть определен Правительством РФ.

В случае если предложения, содержащиеся в проекте генерального плана города, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемой территориального планирования субъекта РФ планируемых границ земель сельскохозяйственного назначения, границ земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границ земельных участков, находящихся в собственности субъекта РФ, границ территорий объектов культурного наследия, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, проект генерального плана города подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта РФ. Проект генерального плана города подлежит согласованию с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с городом, подготовившим проект генерального плана, в целях соблюдения интересов населения муниципальных образований при установлении зон с особыми условиями использования территорий, зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях таких муниципальных образований.

В случае если город находится в границах муниципального района, проект генерального плана подлежит согласованию с органами местного самоуправления данного муниципального района в части учета содержащихся в схеме территориального планирования муниципального района положений о территориальном планировании.

Согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории такого муниципального района.

Часть 5 ст. 25 Градостроительного кодекса РФ устанавливает, что при согласовании проекта генерального плана города могут рассматриваться только вопросы, прямо указанные в ч. 1 — 4 ст. 25 Кодекса. Иные вопросы в ходе такого согласования рассматриваться не могут.

Данная норма создает условия для реализации каждым органом государственной власти и местного самоуправления своих полномочий в сфере территориального планирования. Органы государственной власти и местного самоуправления, которым направляется для согласования проект генерального плана, представляют в орган, разработавший проект, свои заключения.

В случае если проект генерального плана не согласовывается, глава местного самоуправления принимает решение о создании согласительной комиссии, максимальный срок работы которой не может превышать трех месяцев.

Результаты работы согласительной комиссии в виде документа о согласовании проекта генерального плана и подготовленного для утверждения проекта генерального плана с внесенными в него изменениями, а также материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) по несогласованным вопросам направляются главе местного самоуправления, который вправе принять решение о направлении проекта генерального плана на утверждение в представительный орган местного самоуправления либо об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку.

Опубликование проекта генерального плана и публичные слушания по проекту

Проект генерального плана города публикуется в порядке, установленном для опубликования нормативных актов органов местного самоуправления и иной официальной информации, а также может размещаться на официальном сайте муниципального образования. Кроме согласования в порядке ст. 25 Градостроительного кодекса проект генерального плана подлежит обязательному обсуждению на публичных слушаниях. Кодекс не устанавливает, в какой последовательности должны проводиться согласование и публичные слушания, однако разумным было бы предположить, что на публичные слушания должен выноситься проект генерального плана, уже согласованный с уполномоченными федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления.

Это объясняется тем, что согласование проекта генерального плана, как было указано выше, производится исключительно по указанным в Кодексе вопросам, отнесенным к компетенции соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления, тогда как на публичные слушания выносится проект генерального плана в целом.

Публичные слушания по проекту генерального плана города проводятся в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом города и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

Население города должно иметь реальную возможность принять участие в публичных слушаниях по проекту генерального плана. В этих целях Кодекс устанавливает, что при проведении публичных слушаний территория города может быть разделена на части исходя из требования обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для выражения своего мнения.

Информация о содержании проекта генерального плана доводится до населения путем организации выставок, экспозиций демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступлений представителей органов местного самоуправления и разработчиков генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению.

Результаты публичных слушаний оформляются в виде заключения, которое подлежит опубликованию в порядке, установленном для опубликования муниципальных правовых актов, и может размещаться на официальном сайте органа местного самоуправления в сети Интернет.

Протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний вместе с проектом генерального плана города направляются главе местного самоуправления, который принимает решение о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования либо об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку. В случае если проект генерального плана направляется для утверждения в представительный орган муниципального образования, обязательным приложением к данному проекту являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

Таким образом, Градостроительный кодекс РФ предоставляет населению городских территорий гарантированную возможность выражения своего мнения относительно вопросов градостроительного планирования и обязывает уполномоченные органы учитывать мнение населения территорий в процессе разработки и утверждения документации о территориальном планировании. Вместе с тем Кодекс не устанавливает критериев, по которым оценивается общественное мнение.

Теоретически даже при единогласном возражении населения территории города против предлагаемого проекта генерального плана этот проект может быть представлен на утверждение и впоследствии утвержден представительным органом местного самоуправления. То есть Кодекс, устанавливая порядок проведения согласительных процедур в случае несогласования проекта генерального плана с уполномоченными федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления, оставляет без внимания (не предполагает даже возможности) проведение согласительных процедур в случае возражения населения городской территории против предлагаемого проекта.

Возможно, законодатель оставил решение этого вопроса на усмотрение органов местного самоуправления, нормативными актами которых определяется порядок проведения публичных слушаний, однако в этом случае логичнее было бы обязать соответствующие органы местного самоуправления разработать порядок проведения согласительных процедур и установить требования к такому порядку.

Одной из гарантий защиты прав населения на благоприятные условия жизнедеятельности является предусмотренная ст. 29 Градостроительного кодекса возможность инициировать проведение государственной экспертизы генерального плана (какой-либо его части). Однако в п. 6 ст. 29 Кодекса установлено, что получение отрицательного заключения государственной экспертизы не является препятствием для утверждения генерального плана.

В случае если проект генерального плана направляется на доработку, в него вносятся изменения, и на утверждение представительного органа муниципального образования направляется измененный проект генерального плана. К сожалению, Градостроительный кодекс РФ оставляет без внимания вопрос о необходимости повторного проведения публичных слушаний по проекту после внесения изменений в этот проект.

Проведение публичных слушаний предусмотрено Кодексом для случаев внесения изменений в уже утвержденный генеральный план города (ч. 17 ст. 24 Кодекса), но не для случаев изменения проекта генерального плана. Представляется, что направление измененного проекта генерального плана города на утверждение без проведения повторных публичных слушаний не позволяет учесть мнение общественности в ходе его утверждения, что является нарушением гарантированного Кодексом права населения выражать свое мнение по вопросам территориального планирования.

Утверждение проекта генерального плана Утверждение генерального плана города производится представительным органом муниципального образования с учетом результатов согласования проекта генерального плана и публичных слушаний по данному проекту. Градостроительный кодекс РФ не регулирует процедуру утверждения проекта генерального плана. Представляется, что порядок утверждения проекта генерального плана должен определяться уставом города и совпадать с порядком принятия нормативных актов местного самоуправления.

Не указывает Кодекс и последствия неутверждения проекта генерального плана. Логично предположить, что в случае неутверждения проекта представительный орган муниципального образования должен возвратить проект генерального плана главе местного самоуправления для направления на доработку с указанием причин, по которым проект не был утвержден. Полезным было бы создание в данном случае согласительной комиссии, в задачи которой входило бы решение спорных вопросов по проекту генерального плана. В любом случае подобные нормы должны быть включены в Градостроительный кодекс РФ.

Реализация генерального плана

Завершающий этап процесса территориального планирования в городе — реализация генерального плана. Порядок реализации генерального плана определяется планом реализации генерального плана, который утверждается главой местного самоуправления в течение трех месяцев со дня утверждения генерального плана.

Часть 2 ст. 26 Градостроительного кодекса РФ определяет общие требования, предъявляемые к содержанию плана реализации генерального плана. В нем в соответствии с указанной нормой должны содержаться:

— решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки или о внесении изменений в существующие правила землепользования и застройки (которые в соответствии с Кодексом относятся к документам градостроительного зонирования);

— сроки подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства местного значения, на основании которой определяются или уточняются границы земельных участков для размещения таких объектов;

— сроки подготовки проектной документации и сроки строительства объектов капитального строительства местного значения;

— финансово-экономическое обоснование реализации генерального плана.

Таким образом, генеральный план города, являясь документом территориального планирования, должен составить основу для разработки правил землепользования и застройки, которые представляют собой документы градостроительного зонирования территорий. В совокупности генеральный план города и правила землепользования и застройки создают условия для реализации закрепленного в Градостроительном кодексе РФ принципа устойчивого развития городской территории.

Как видно из изложенного, даже самый общий анализ положений градостроительного законодательства о территориальном планировании позволяет выявить ряд существенных проблем, требующих скорейшего разрешения. Создание системы территориального планирования должно производиться комплексно на федеральном, региональном и местном уровнях.

Поскольку документы территориального планирования каждого последующего уровня должны воспроизводить информацию, содержащуюся в документах территориального планирования предыдущего уровня, их подготовка должна вестись либо совместно, либо последовательно. Основным документом территориального планирования, определяющим развитие городской территории, является генеральный план города.

В основу территориального планирования положен принцип деления городской территории на функциональные зоны, с учетом которых формируются территориальные зоны, отображаемые в правилах землепользования и застройки. Во избежание возникновения противоречий между документами территориального планирования и предусмотренной законодательством классификацией и составом территориальных зон необходимо на нормативном уровне закрепить виды и состав функциональных зон, отображаемых в генеральных планах. Обязательным условием разработки генерального плана города по смыслу градостроительного законодательства является наличие разработанных и утвержденных в установленном порядке региональных и местных нормативов градостроительного проектирования.

Следовательно, разработку проекта генерального плана города должно предварять утверждение данных нормативов. Безусловно, с положительной стороны следует отметить закрепление в Кодексе прав населения городских территорий на выражение своего мнения по вопросам территориального планирования.

Однако без определения критериев учета такого мнения и механизмов преодоления возникших разногласий участие общественности в процессе территориального планирования останется простой формальностью. Вместе с тем несмотря на наличие указанных проблем, следует признать идею территориального планирования разумной и перспективной.

Остается надеяться, что территориальное планирование составит основу устойчивого развития городской территории, позволит обеспечить стабильность, определенность и предсказуемость развития территории города, защиту публичных и частных интересов в ходе создания новых и эксплуатации существующих объектов капитального строительства.

Правовые вопросы строительства, 2005, N 2